Orçamento público na OAB: PPA, LDO, LOA e o que a FGV cobra

Direito Financeiro costuma ter 2 questões na 1ª fase, e orçamento público é, de longe, o assunto que mais aparece. No nosso banco, do 35º ao 47º Exame, há 10 questões de orçamento, metade de tudo o que caiu de Financeiro nesse período. Em várias edições, uma das duas questões da matéria foi sobre orçamento.

A base é quase toda constitucional: arts. 165 a 169 da Constituição e o art. 35 do ADCT. São poucos artigos, e a FGV cobra o texto deles com pouca variação.

O que você precisa saber

As três leis orçamentárias

• Plano Plurianual (PPA): estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para os programas de duração continuada (art. 165, § 1º).
• Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO): traz metas e prioridades e orienta a elaboração da LOA (art. 165, § 2º).
• Lei Orçamentária Anual (LOA): compreende três orçamentos: o fiscal, o de investimento das empresas em que o ente detenha a maioria do capital votante e o da seguridade social (art. 165, § 5º). Todos na mesma lei.

As três são leis ordinárias, e a iniciativa é privativa do chefe do Executivo (arts. 84, XXIII, e 165). Se outro órgão, como o Presidente do Congresso, elabora o projeto, há vício de iniciativa, e a Constituição não prevê iniciativa substituta.

Princípio da exclusividade

A LOA não pode conter matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa (art. 165, § 8º). As ressalvas são só duas: autorização para créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita. Créditos especiais não estão na ressalva, e essa troca já foi cobrada.

Desde a EC 102/2019, a LOA pode conter previsões de despesas para exercícios seguintes, com especificação dos investimentos plurianuais e dos que estão em andamento (art. 165, § 14).

Prazos e tramitação

Pelo art. 35, § 2º, do ADCT, enquanto não vier a lei complementar:

• o projeto do PPA é enviado até quatro meses antes do fim do primeiro exercício do mandato;
• o da LDO, até oito meses e meio antes do fim do exercício;
• o da LOA, até quatro meses antes do fim do exercício (31 de agosto).

Consequência cobrada pela FGV: no primeiro ano do mandato, o novo prefeito ou governador executa a LOA proposta pelo antecessor.

No Congresso, os projetos de PPA, LDO, LOA e créditos adicionais passam pela comissão mista permanente de Senadores e Deputados, a CMO, e depois são apreciados pelas duas Casas em sessão conjunta (art. 166).

Créditos adicionais e medida provisória

• Suplementares: reforçam dotação existente.
• Especiais: para despesas sem dotação específica.
• Extraordinários: para despesas imprevisíveis e urgentes, como guerra, comoção interna ou calamidade pública (art. 167, § 3º).

É vedada medida provisória sobre PPA, LDO, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o crédito extraordinário (art. 62, § 1º, I, d).

Emendas individuais e duodécimos

• As emendas individuais podem destinar recursos a Estados, DF e Municípios por transferência especial, repassada diretamente ao ente sem convênio, ou por transferência com finalidade definida (art. 166-A, EC 105/2019).
• O saldo dos duodécimos repassados aos Poderes e órgãos autônomos deve ser restituído ao caixa único do Tesouro ou deduzido das primeiras parcelas do exercício seguinte (art. 168, § 2º, EC 109/2021).

Como a FGV cobra

Quase sempre há um cenário (um governador, um prefeito, um projeto de LOA) e alternativas que trocam conceitos vizinhos:

• conteúdo do PPA atribuído à LDO, ou vice-versa;
• exigência de lei complementar ou maioria absoluta para as leis orçamentárias;
• orçamento da seguridade social em lei separada ou na LDO;
• créditos especiais tratados como permitidos na LOA e operações de crédito como proibidas;
• crédito suplementar ou especial aberto por medida provisória;
• emendas constitucionais recentes (102, 105 e 109) ignoradas pelas alternativas.

Questões que já caíram

• 47º Exame, questão 24: saldo de duodécimos de um TRT no fim do exercício.
• 46º Exame, questão 24: investimentos plurianuais na LOA.
• 44º Exame, questão 23: créditos especiais inseridos indevidamente na LOA.
• 43º Exame, questão 24: seguridade social e investimentos fora da LOA.
• 41º Exame, questão 23: LOA do primeiro ano do mandato.
• 40º Exame, questão 23: Presidente do Congresso elabora a LOA; vício de iniciativa.
• 39º Exame, questão 23: medida provisória só para crédito extraordinário.
• 39º Exame, questão 24: emenda individual por transferência especial.

Como estudar este assunto

Leia os arts. 165 a 169 da Constituição, o art. 62, § 1º, e o art. 35 do ADCT, marcando os parágrafos incluídos por emenda recente. Depois resolva as questões acima. Orçamento se liga à responsabilidade fiscal e à receita e despesa pública, que completam a matéria.

Como treinar no Simulado da Ordem

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