Súmula Vinculante 19: taxa de lixo e como cai na OAB

A Súmula Vinculante 19 do STF resolveu uma briga antiga entre contribuintes e municípios: a cobrança de taxa pela coleta de lixo. O texto é este:

> "A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, não viola o art. 145, II, da Constituição Federal."

O enunciado foi publicado no DJE de 10/11/2009, segundo a página oficial do STF. Para a OAB, ela é peça central de um tema que cai muito em Tributário: quando um serviço público pode ser remunerado por taxa.

O ponto de partida: taxa exige serviço específico e divisível

O art. 145, II, da Constituição permite instituir taxas em duas hipóteses:

• pelo exercício do poder de polícia;
• pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua disposição.

O CTN detalha os conceitos no art. 79:

• específicos: quando podem ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade ou de necessidade públicas;
• divisíveis: quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários;
• utilização potencial: quando o serviço é de utilização compulsória e está posto à disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento.

A pergunta que a SV 19 responde é: a coleta de lixo de imóveis preenche esses requisitos? O STF disse que sim. Dá para identificar quem gera o lixo (cada imóvel) e o serviço é prestado a cada um deles. Por isso, pode ser cobrado por taxa.

A diferença que a banca explora: lixo do imóvel x limpeza da cidade

O detalhe da súmula está na palavra exclusivamente. A taxa é válida quando remunera só a coleta, remoção e tratamento ou destinação do lixo proveniente de imóveis. Ela não serve para cobrar serviços prestados à coletividade de forma indivisível.

O STF fixou isso de forma expressa na tese do Tema 146 da repercussão geral (RE 576.321 QO-RG, julgado em 4/12/2008), que tem três itens:

1. a taxa cobrada exclusivamente pelos serviços de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o art. 145, II, da CF;
2. a taxa cobrada em razão dos serviços de conservação e limpeza de logradouros e bens públicos ofende o art. 145, II, da CF;
3. é constitucional adotar, no cálculo da taxa, um ou mais elementos da base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra.

Em resumo para a prova:

• coleta de lixo domiciliar: pode ser taxa;
• varrição de rua, limpeza de praça, conservação de logradouro: não pode ser taxa, porque beneficia a população em geral e não dá para dividir por usuário;
• taxa "mista", que junta num valor só a coleta de lixo e a limpeza pública: é o tipo de cobrança que o STF considera inválida. Na página da súmula, o tribunal registra decisões afastando a chamada "taxa de serviços urbanos" justamente por não ter as características de especificidade e divisibilidade.

A base de cálculo: SV 19 e SV 29 andam juntas

Muitos municípios calculam a taxa de lixo usando a metragem do imóvel, que também é um elemento usado no IPTU. A dúvida é se isso esbarra no art. 145, § 2º, da CF ("as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos") e no parágrafo único do art. 77 do CTN, que proíbe taxa com base de cálculo ou fato gerador idênticos aos de imposto e calculada em função do capital das empresas.

O STF entendeu que não, desde que a base não seja idêntica. Esse raciocínio está no item 3 da tese do Tema 146 e virou a Súmula Vinculante 29: é constitucional adotar, no cálculo da taxa, um ou mais elementos da base de cálculo de um imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e outra. A SV 29 foi publicada no DJE de 17/2/2010, e a própria página da SV 19 no site do STF manda conferir a SV 29.

Portanto:

• taxa de lixo calculada com a área do imóvel como um dos elementos: em regra, válida;
• taxa calculada exatamente sobre o valor venal do imóvel, que é a base do IPTU: inválida, porque aí a base seria a mesma do imposto.

Iluminação pública: o contraponto

A iluminação pública é o exemplo oposto, e a FGV costuma colocar os dois lado a lado. A iluminação é serviço indivisível: não dá para medir quanto cada pessoa usa. Por isso o STF não admite taxa de iluminação pública (veja a Súmula Vinculante 41), e a Constituição passou a prever uma contribuição própria no art. 149-A. Depois da EC 132/2023, essa contribuição pode custear a iluminação pública e também sistemas de monitoramento para segurança e preservação de logradouros públicos, e a FGV já cobrou essa redação nova no Exame 43 (questão 27).

Como a FGV cobra

As questões de Tributário sobre taxas costumam girar em torno de três verificações, e a SV 19 entra na primeira:

1. O fato gerador é válido? Poder de polícia ou serviço público específico e divisível. Coleta de lixo domiciliar passa; limpeza pública e iluminação, não.
2. A base de cálculo é válida? Não pode ser idêntica à de imposto (CF, art. 145, § 2º; SV 29) nem calculada em função do capital da empresa (CTN, art. 77, parágrafo único). Foi exatamente esse último ponto que derrubou a taxa de licenciamento calculada sobre o capital social no Exame 37 (questão 23).
3. Quem pode instituir? O ente que tem a atribuição sobre o serviço ou sobre a fiscalização.

A pegadinha mais comum é a alternativa que diz que "toda taxa de lixo é inconstitucional" ou, ao contrário, que "qualquer serviço de limpeza urbana pode ser cobrado por taxa". As duas estão erradas. Para revisar o tema por inteiro, veja o resumo de espécies tributárias e o guia de como estudar súmulas para a OAB.

Como treinar no Simulado da Ordem

Resolva as questões de Tributário filtrando por espécies tributárias e competência tributária, onde as taxas aparecem com mais frequência. Depois faça um simulado completo e monte sua revisão no plano de estudos. Para ver como o tema se distribui na prova, confira o que mais cai na OAB.