Súmula Vinculante 21: depósito prévio em recurso administrativo

A Súmula Vinculante 21 é curta e direta, e por isso aparece na OAB tanto em Administrativo quanto em Tributário, muitas vezes como alternativa errada que o candidato desatento marca. Ela diz: "É inconstitucional a exigência de depósito ou arrolamento prévios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo."

Foi publicada em novembro de 2009 e, como toda súmula vinculante, obriga os demais órgãos do Judiciário e toda a administração pública direta e indireta, nas três esferas (art. 103-A da CF).

O problema que a súmula resolveu

Durante anos, várias leis condicionavam o recurso administrativo a um depósito. Quem era multado ou autuado e queria recorrer à instância superior do próprio órgão precisava antes depositar uma parte do valor discutido ou oferecer bens em garantia (o arrolamento). Na prática, quem não tinha dinheiro ficava sem recurso.

O STF entendeu que essa exigência viola garantias da Constituição, entre elas:

• o direito de petição aos poderes públicos, independentemente do pagamento de taxas (art. 5º, XXXIV, a);
• o contraditório e a ampla defesa, "com os meios e recursos a ela inerentes", que valem também no processo administrativo (art. 5º, LV).

O precedente central é a ADI 1.976, julgada pelo plenário em 2007, sobre arrolamento de bens como condição de recurso administrativo. A tese foi reafirmada com repercussão geral no Tema 314 (AI 698.626), e depois veio a súmula.

Quem fica proibido de exigir

A súmula vale para qualquer recurso administrativo, em qualquer área:

• processo administrativo fiscal (impugnação de autuação de tributo);
• multas administrativas em geral, como as de órgãos de fiscalização;
• multas trabalhistas aplicadas pela fiscalização do trabalho.

Esse último ponto foi confirmado na ADPF 156, em que o STF declarou que o § 1º do art. 636 da CLT, que exigia o depósito da multa para recorrer na esfera administrativa trabalhista, não foi recepcionado pela Constituição de 1988.

A Lei 9.784/1999, que regula o processo administrativo federal, já dizia no art. 56, § 2º, que, salvo exigência legal, a interposição de recurso administrativo independe de caução. Depois da SV 21, nem mesmo uma lei pode criar essa exigência.

No STJ, a Súmula 373 segue a mesma linha: é ilegítima a exigência de depósito prévio para admissibilidade de recurso administrativo.

Não confunda com a Súmula Vinculante 28

A SV 21 trata do recurso na via administrativa. A Súmula Vinculante 28 trata da via judicial: é inconstitucional exigir depósito prévio como requisito de admissibilidade de ação judicial em que se discuta a exigibilidade de crédito tributário. O precedente dela é a ADI 1.074.

Uma forma simples de lembrar:

• SV 21: recurso administrativo, qualquer matéria, sem depósito ou arrolamento;
• SV 28: ação judicial que discute crédito tributário, sem depósito prévio como condição.

O que a súmula não diz

A SV 21 não proíbe o contribuinte de fazer depósito se quiser. O depósito do montante integral continua sendo causa de suspensão da exigibilidade do crédito tributário (art. 151, II, do CTN). O que a Constituição não aceita é transformar o depósito em condição para recorrer.

Ela também não trata dos recursos judiciais. O depósito recursal da Justiça do Trabalho, por exemplo, é exigido para recorrer no processo judicial e segue regra própria; não se aplica a ele a lógica da SV 21, que é sobre a esfera administrativa.

Como a FGV cobra

Um exemplo real: no Exame 42, uma questão de Tributário narrava um contribuinte com deficiência que teve negado, na via administrativa, o pedido de estender a isenção de IPVA para a taxa de licenciamento. Uma das alternativas dizia que ele só teria o recurso admitido depois de fazer o depósito prévio em dinheiro. Estava errada justamente por causa da SV 21. A resposta certa tratava da interpretação literal das normas de isenção (art. 111, II, do CTN).

É esse o padrão: a súmula aparece como distrator, misturada a uma questão sobre outro tema. Se você vir "depósito prévio" como condição de recurso administrativo, a alternativa está errada. Também pode aparecer em Administrativo, num caso de multa aplicada por agência ou órgão de fiscalização, ou em Trabalho, numa autuação da fiscalização trabalhista.

Na 2ª fase de Tributário, a súmula serve como fundamento quando o enunciado narra um recurso administrativo barrado por falta de depósito, ao lado das demais regras do processo tributário.

Resumo para revisar

• SV 21: inconstitucional exigir depósito ou arrolamento prévio para admitir recurso administrativo.
• Base: direito de petição e ampla defesa com os recursos inerentes (art. 5º, XXXIV e LV).
• Vale para multa fiscal, administrativa e trabalhista (ADPF 156, art. 636, § 1º, da CLT).
• SV 28: mesma ideia para ação judicial que discute crédito tributário.
• Depósito voluntário continua possível e suspende a exigibilidade do crédito (art. 151, II, do CTN).

Para a técnica de memorizar enunciados como este, veja como estudar súmulas para a OAB. O tema também se liga a processo administrativo e controle da administração.

Como treinar no Simulado da Ordem

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